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祁亚辉:推动社会组织发展的思考与建议

发布时间:2014/9/25 9:17:32    浏览次数:2957

发展社会组织是加强社会建设的重要任务,也是现代化进程中的必要步骤,我们应坚持鼓励发展与规范监管并重的原则,推动社会组织快速发展。

发展社会组织是加强社会建设的重要任务。

党的十八大提出“加快推进社会体制改革,创新社会管理,构建中国特色社会主义社会管理体系”的新任务,强调要加快形成“政社分开、权责明确、依法自治”的现代社会组织体制。

在中央决策推动下,我国社会组织发展步伐不断加快。至2004年底,全国已登记的社会组织达28.94万个,比2002年增长1.2倍,其中社会团体15.3万个,民办非企业组织13.5万个,基金会892个。至2012年底,全国社会组织达49.2万个,比2004年又增长70%。当前,我国社会组织活动已经涵盖社会生活的主要领域。

发展社会组织是现代化进程中的必要步骤。

发展社会组织有助于构建起完善的社会治理结构,弥补市场失灵和政府失灵的缺失。现代经济的实践表明,市场机制存在失灵的风险,主要表现在,一是竞争产生垄断,而垄断可能导致市场配置资源的效能降低﹔二是企业的逐利性可能导致忽视或损害公共利益﹔三是市场机制无法解决收入分配差距扩大等问题。同时,政府机制也存在风险:政府宏观经济政策存在决策失误风险,政府运行存在效率底下风险,政府官员存在寻租风险,政府过度干预经济存在产生“特殊利益集团”和权力过度扩张风险。

由此,因为市场机制存在失灵风险,所以需要政府的宏观调控﹔因为政府机制也存在失灵风险,所以需要社会组织参与到社会治理的进程中来。这就是用社会组织的作用弥补市场失灵和政府失灵,把社会运行和管理建立的政府、市场和社会三种机制之上,构建起三个层面、三种角色、三种功能之间相互依存、合作配合、缺一不可的新型治理构架。

从国际经验看,社会组织发展既是一国经济社会发展进步的必然产物,也是反映一国经济社会发展阶段(程度)的重要标志。

经济发展导致社会成员利益诉求多元化,要求社会运行和管理方式作出相应改变,逐步构建起新的社会结构。社会主义市场经济体制为社会运行和管理方式的改变,构建新的社会治理结构,提供了制度支撑和选择导向。同时,我国持续推进政府职能转变改革,理顺政府与市场的关系,逐步改变社会管理方式由直接管理为主转向以间接管理为主,为社会运行与管理方式改变,催生社会组织的发育发展,提供了制度空间和政策空间。

发展社会组织应坚持鼓励发展与规范监管并重。

当前,我国社会组织发展存在五点不足。一是从社会组织的类型上看,互助性的行业协会、商会多,学术性的研究会、学会少。二是从服务功能看,事务性的多,公益性的少。三是从自身运作看,公开性、透明度不高的多,公开性、透明度高的少。四是从分布地区看,东中部地区多,西部地区少。五是从规范管理看,已正式登记注册的不少,但没有正式登记注册的更多。

另一方面,我国有关社会组织发展与管理的制度设计和管理规定还不适应社会转型和社会组织的发展需要,某些政策措施的指导思想和价值取向,还没有体现出中央关于加快社会建设、加强社会组织管理的决策精神。中央对社会组织发展的总方针是“鼓励发展”与“管理监督”并重。鼓励发展的目的,是发挥社会组织“提供服务”和“反映诉求”作用,因此需要“重视”,需要“扶持”。管理监督的目的,是要做到“规范行为”,因此强调“规范”,强调“管理”。但现行某些政策规定仍然残留着明显的“限制”或“控制”取向,某些规定行文或条款仍然流露出“不信任”或“怀疑”态度或视角,应有的“依靠”和“扶持”的价值倾向还有待增强。

当前,规范社会组织发展具有特殊的意义和作用,这就是强化社会治理结构的倒逼机制。一是通过完善和强化社会组织功能,“倒逼”政府加快职能转变。二是通过完善和强化社会组织功能,“倒逼”企业增加对社会公益的关注和参与,通过参加公益活动、社会捐赠,逐渐培育和提升企业家的社会责任感。

规范社会组织发展应坚持六条原则。一是民间性,即社会组织不是政府的组成部分或附属机构,应当独立于政府行政体制。二是非营利性,即社会组织不以营利为目的,不能对赢利进行分配或分红,也不从事投资活动。三是公益性,即社会组织以免费或低廉收费(成本价)方式,提供公共产品或公共服务。四是志愿性,即社会组织以志愿捐赠作为经费的重要来源,以志愿服务作为重要的人力资源。五是自主性,即社会组织独立自主开展活动,既不受外来力量的无端干涉或支配,也不依赖外部力量而存在。六是合法性,即社会组织应合法设立与合法运作,有成文的章程和制度,有固定的工作人员,有民事行为能力,按照有关法律、法规和组织章程规范运作。

鼓励发展社会组织应着力抓好四个重点。第一,夯实发展的基础,强化内部管理。一是完善章程制度和决策机制,并严格遵守实施﹔二是完善财务制度,自觉提高财务状况披露程度﹔三是完善劳动用工制度,处理好志愿者用工。第二,明确发展的重心,即举办活动。举办社会公益活动是社会组织的生存、发展和创造社会价值的基础。对社会组织而言,活动就是工作,活动就是生存。第三,把握发展的方向。对社科联社会组织而言,应当突出“社会调查”和“政策咨询”作用,包括学术研究,强化智库功能,增强谋划、策划、创新能力。第四,筑牢发展的支点,增强筹款能力。一是以提供服务获得收入﹔二是以公益性和透明度,换取筹款的吸引力。

完善对社会组织的监督管理应遵循“底线思维”和“负面清单”管理方法。“底线思维”要求我们明确必不可少的最起码的条件要求和目标任务,在争取最好结果的同时,做好最坏的准备。“负面清单”管理要求我们列明不允许做的事项和条件,除此以外都可以放开。

改革和完善对社会组织的监督管理应着力抓好三个重点。第一是实行“宽进”,降低设立门坎,简化登记程序,努力把大量游离于管理之外的非登记社会组织纳入监管范畴。第二是实行“严管”,加强对运行过程的严格规范管理,对登记后社会组织实行分类管理和分级管理,引入或建立“第三方评估机制”,对社会组织的运行情况进行全方位评估。此外,还要加强和健全公众举报网络、及时受理与处置机制等。第三是“畅通出口”,在严格规范管理基础上,强化“淘汰”机制,及时注销那些违规或违法的社会组织。

(作者系海南省社科联专职副主席)


来源:海南日报


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