社会组织发展与社会创新

王 名 朱晓红

 

【作者简介】王名，清华大学公共管理学院NGO研究所所长、教授、博士生导师；朱晓红，清华大学公共管理学院NGO研究所博士后，华北电力大学人文学院副教授

【关 键 词】社会组织/社会创新/社会企业

 

我国的社会组织伴随着改革开放，经过了30年的历史发展，已成为构建社会主义和谐社会日益重要的主体力量之一。在社会组织30年的历史发展中，涌现出了许多具有创新意义的制度形式，演绎出一个个与改革开放大潮相映生辉的社会创新的潮涌。本文撷取其中若干，以基金会和民办非企业单位为例，探讨这两种普遍形式的社会组织的创新之处，努力揭示在社会组织发展实践中不断向前推进的社会创新及其深远的历史意义。

一、社会组织发展实践中的创新：基金会与民办非企业单位

(一)社会创新的内涵

创新概念源自熊彼特。他认为，创新是由于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系而带来超额利润的活动和过程。他提出的创新包括引入新产品，引进新的生产方法，开辟新市场，获得新的原材料，实现新的组织等5个方面的内容。从生产技术的创新到生产领域的创新，再到组织的创新，熊彼特把创新逐层定位并延伸到组织创新(熊彼特，2006)。明确提出社会创新概念的是著名管理学家德鲁克。德鲁克侧重从企业组织的角度论及创新，他认为，创新正在经历一个由政府转向社会、从管理创新走向社会创新的历史过程。他把创新视为企业管理者的重要任务，并从更加广泛的意义上论及社会创新，甚至将群众运动也作为重要的社会创新范例加以强调(德鲁克，2007：7-16)。他认为，公共服务机构(包括政府、工会组织、教会、大学和中小学、医院、社区和慈善组织、专业和行业协会)需要学习如何在原有的系统中建立企业家精神和创新制度，这种社会创新将是这个时代最主要的政治任务(德鲁克，2007：155-163)。

一般而言，社会创新可以理解为一个涉及社会生活的基本理念、组织和制度的创新过程，是在旧的社会生活范式或体系的基础上建立新的运作模式的过程，其中既包含着对旧的生活范式或体系的否定，以及在理念、组织和制度层面突破旧有体制的大胆改革，也包含有建构新的理念、组织和制度的种种积极探索和尝试。简言之，社会创新是组织创新和制度创新，其中最具表象性的特征是在社会发展过程中涌现出的具有创新意义的各种组织和制度形式。从这个意义上可以说，在社会发展实践中涌现出的新型社会组织及其所构建的新型社会网络，是社会创新的重要主体。

在改革开放30年的社会发展实践中，涌现出了大量新型社会组织，其中基金会和民办非企业单位是有代表性的两种形式。从对这两种形式社会组织及其所蕴含的创新实践的分析中，可以清晰地发现沿着组织创新和制度创新的脉络推进社会创新的历史轨迹。

(二)社会创新的路径：基金会与民办非企业单位

1.基金会的创新路径

作为一种法律主体，基金会是“利用自然人、法人或者其他社会组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，依法成立的非营利性法人”。作为人类社会发展中出现的一种重要的组织制度创新形式，基金会是基于捐赠的公益财产以基金形态存续并得到相应的法律认可和保护的非营利组织的一种基本形式，具有明确的公益宗旨，其本质是在捐赠基础上形成的公益财产及其社会关系。我国基金会发展历程就是一个不断创新的制度演变过程。其创新路径包括：

第一，从1981年成立中国儿童少年基金会到青少年发展基金会及其希望工程，直到今天的壹基金等，公募基金会本身在实践中创新，在创新中实践，形成基金会发展的中国式道路。

我国基金会是以经济发展落后、新旧体制过渡、社会公益需求旺盛为背景的。继1981年中国儿童少年基金会成立后，在1980年代陆续涌现出了一大批通过向公众募款开展社会公益活动的基金会。在当时的体制背景下，从发起成立到资源动员，从活动开展到组织运作，基金会多依托党政机关，借助政治和行政权力自上而下地开展活动，具有明显的正统性、权威性色彩，在基金会发展初期为其构建了社会合法性和公信力。1989年“希望工程”以及后来陆续涌现出的如“幸福工程”、“烛光工程”、“母亲水窖工程”等大型公益项目，通过更加广泛和分散化的大众募款拓展了基金会的资金来源。这一时期尽管党政机关给予基金会多种形式的支持，包括注册资金、财政补贴、办公场所、配备编制、安排人事、布置捐款任务，等等，但通过基金会的大型项目运作和募捐行为，启迪了社会公众的捐赠行为和公益意识。与西方其他国家的基金会不同，我国基金会从一开始就不是少数富人的慈善行为，而是带有全民动员性质的公益行动，是一种聚集财富、开展群众性公益活动的社会组织。1988年9月，国务院出台了《基金会管理办法》，着手用法律手段对基金会进行清理整顿，并授权民政部负责基金会的登记管理。由此，中国基金会的发展开始步入法制化和规范化的轨道。

初期的基金会多具项目运作功能，随着公益活动的规模逐步扩大，自我运作项目越来越困难，一些基金会开始尝试资助性的公益项目委托模式，通过资助其他社会组织来提高资金的使用效率。近年来，扶贫基金会和“壹基金”在这方面积累了可喜的经验。

第二，1980年代涌现出大量“农村合作基金会”，作为农村改革实践中解决资金瓶颈、缓解社会公益需求的创新形式，曾一度蓬勃发展，是中国农民在旧体制基础上探索出的一种制度奇葩和怪胎，到1999年终因干扰和破坏金融秩序而在行政压力下退出历史舞台。

基金会发展初期并没有相应的制度规范和约束，在很大程度上表现为一种“摸着石头过河”的应急机制。1980年代蜂拥而出的农村合作基金会即是如此。在农村联产承包责任制取得显著成效的同时，高度分散和个体化的农民不仅面临资金短缺的窘境，而且无法独自面对市场。农村合作基金会是通过农民的经济合作谋求联合，以互助的形式探求解决农民共同面对的资金短缺和市场风险，体现了社会自治意识的觉醒和自治能力的提高，但也不断累积和扩大着金融风险。在1994年和1995年，政府开始规范农村合作基金会，由于种种原因，其发展势头没有得到有效的遏制(赵君臣，2008)。1999年1月，国务院发布3号文件，宣布全国统一关闭农村合作基金会，其债权债务由农村信用社接收。这种由农民群众自发兴起并得到中央和各级政府自上而下支持的社会组织形式退出了历史舞台。

第三，2004年以来通过立法创造的“非公募基金会”，既体现了世界上主流基金会的共同特征，也彰显出在实现小康社会基础上探索基金会制度创新的中国特色，其中包含的如国企基金会、大学基金会等各种形式，都是在当前中国社会发展阶段中推动公益事业发展所必不可少的制度安排。

近年来，随着我国改革开放的不断深化、经济增长不断加速，资本和财富出现了高度集中的态势，贫富差距不断加大，政府解决社会问题的压力加大。我国基金会既有的发展路径面临挑战和机遇。2004年国务院颁布的《基金会管理条例》，及后续一系列相关法律政策的出台，推动我国基金会走上一条新的发展道路，促成了先富起来的经济精英通过成立以散财为特征的非公募基金会实现了制度创新。

《基金会管理条例》将基金会定位为不同于社会团体的“非营利性法人”，并首次提出公募基金会和非公募基金会的基本分类，在继续发展以公募聚财为特征的传统基金会的同时，开辟了促进以先富起来的企业家和富人为代表的经济精英成立以散财为特征的非公募基金会的发展道路，成为推动中国公益事业发展的一项重大的制度创新。

首先，这一制度促使市场精英积极参与公益活动，改变了基金会结构。据民政部的统计，截至2007年底，全国共有基金会1340个，比上年增加17.13％。其中公募基金会904家，比上年增加13.71％，非公募基金会431家，比上年增加24.92％。在一些经济发达的地区，非公募基金会已然成为主角，例如北京、上海、江苏、福建等地，非公募基金会已超过了当地公募基金会的数量，成为基金会发展的主流。

经济精英积极参与的非公募基金会往往实力雄厚，加强了基金会所特有的资助优势，在传统基金会聚财功能基础上更彰显了“散财”的新功能及其优势，对整个公益事业的发展起到了积极作用。如新近成立的华民慈善基金会原始基金达2亿元，是目前中国内地规模最大的非公募基金会。在此先后成立的远东慈善基金会、南都公益基金会等注册资金均达到1亿元。这些基金会成立不久即以各种形式开展积极的资助活动，通过公益资金供给迅速搭建起一个以各类项目为纽带的公益活动网络，拓展了中国公益事业的创新形式。

其次，非公募基金会的制度创新，促使经济精英把市场运作的模式用于基金会的运作与管理，提高了基金会的运作效率，从而提高了社会组织的公益能力。

再次，政府社会管理能力的提高，政府也在努力开启规范基金会行为的监管制度创新之路。2005年1月，财政部发布《民间非营利组织会计制度》，对包括基金会在内的非营利组织会计核算制度做出了详细的规定，从制度上为基金会的规范发展提供了保障。近年来，民政部又先后出台关于基金会信息公开和基金会评估等方面的相关规定，并于2007年底首次开展了中央级基金会的评估工作。与此同时，2008年1月1日实施的《企业所得税法》在公益捐赠税前扣除和非营利组织收入税收减免上都做出了巨大调整。这些相关措施和制度形成了有利于基金会发展的法律政策环境，从而激发了经济精英通过兴办基金会参与社会公益事业的积极性。

2.民办非企业单位的制度创新路径

民办非企业单位是伴随改革开放涌现出的各种社会服务机构，包括民办的教育、卫生、科技、文化、体育、社会服务等各领域的服务实体。早在1980年代，伴随改革开放就出现了一些民办的科研机构和中介服务机构。到1990年代中期，随着市场经济体制的建立，社会服务领域开始向民间开放，各种形式的民办社会服务机构(当时称为“民办事业单位”)迅速发展起来。1998年10月，国务院发布《事业单位管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，一方面明确了事业单位的“国有”属性；另一方面提出“民办非企业单位“的概念并归口民政部门进行统一的规范管理。到2007年底，在各级民政部门登记注册的民办非企业单位已达17.39万家，比2001年增长了111.86％。

民办非企业单位(以下简称“民非”)的创新路径主要包括：

第一，在事业单位的平台上鼓励民间力量参与各种社会服务，创造出了大量市场化的社会服务实体。无论在打破旧体制方面还是在发育市场经济方面都具有不可低估的创新意义。

在传统体制下，社会服务往往由政府通过举办事业单位来垄断性地提供。民非的出现，成为吸纳民间力量竞争性地参与社会服务的重要平台。一方面，民非表现为事业单位管理体制变革的承接者。在传统体制下，社会事业为国有的事业单位所垄断。随着市场化经济的发展，原有事业单位体制弊端逐渐显现出来：政事不分，职责不清；管理模式单一，运营机制僵化；自主权不到位，机构行政化；管理不规范，人员无法合理流动以及分配激励机制不健全，单位没有活力，等等。这已经阻碍了事业单位的经营和发展，影响了社会服务能力的提高。民非这种创新形式的出现，意味着国家鼓励和允许社会力量进入公共事业领域，为改革原有事业单位管理体制提供了体制转型的载体，成为公益类事业单位改制的目标。另一方面，民非的出现为公共事业发展聚集了大量的社会资金。社会力量的广泛参与，弥补了国家在社会事业投入上的不足，提高了公共事业服务能力。民非的发展过程，同时也是通过市场这只看不见的手引导社会资金投入公益事业的过程，这个过程孕育了大量的新型的市场经济主体。2002年出台的《民办教育促进法》，规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”，这为民非获得投资回报提供了合法性依据。民非由此可以区分为投资、集资与捐资兴办社会事业3种形式。前者就是为了获得利润回报而举办社会事业，发育成市场经济的新型主体。

与社会团体相比，民非的民间性、自治性要强一些，但其营利色彩也较重。与西方国家从事教育、科技等社会事业的非营利组织相比，由于历史文化背景不同和法律环境不同，中国的民非不同于西方的非营利组织，其内涵与外延都有较大的差异。从法理上看，民政部门登记注册的民非应归属于非营利组织，但是中国又有相当一部分民非的营利色彩使得其更像是营利组织，而不是非营利组织。与此同时，中国又有一部分因为找不到业务主管部门或达不到民非登记条件而在工商部门登记注册的民办机构，其法理上属于营利机构，但是其组织特征又更像是非营利组织。

第二，“民办非企业单位”概念的提出本身就是重要的创新。这一概念所强调的“民办”、“非企业”、“单位”3个侧重点寓意深刻。

民办，意味着社会力量走入传统由政府垄断的公共领域。据国务院1998年10月25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，所谓民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人，利用非国有资产举办的从事非营利性社会服务活动的社会组织。民非由民间出资成立，不是利用国有资产举办的、也不是由政府或者政府的所属部门举办的，因而具有明显的民间性。

非企业，意味着与企业完全的营利目标的差别。非企业强调它的非营利性。尽管在民办教育促进法中，允许社会力量办学可以有回报，使得民非的非营利性遭到质疑。事实上，在当时环境下，把可以市场化的事业领域开放给市场，未尝不是一种权宜之策。但是，总体来看，民非的本质是具有非营利性的社会组织，面向社会开展公共服务，是不同于企业的非营利组织。

单位，意味着不同于基金会、社团的实体地位。民非是由固定专业、固定场所和固定人员构成的一个单位实体，实体性是其有别于社会团体的一个基本特征。民非是从事经常性、连续性服务的实体性社会组织，不是其他社会组织的内设机构或附属机构。而社会团体是指由公民自愿组成的会员制的组织，其组织结构具有松散性，活动具有不定期性。和社会团体相比，民非是面向社会开展服务的组织，其活动的特点是连续的、经常的；它没有会员，却是一个有固定人员、固定专业和固定场所、面向社会服务的实体。其与社会团体、基金会的主要区别在于它是一种直接提供各种社会服务的实体性机构。可见，民非是一种区别于传统事业单位、区别于企业、区别于基金会和社团的创新组织形式。

第三，民非发展实践中对市场机制、投资回报、企业化管理和治理等方面的发展，也是重要的制度创新。

作为非营利组织的民非，从概念上并不排除其在从事社会服务活动的过程中，可以根据国家的规定收取合理的费用，以确保成本，略有盈余，这对于维持其生存和发展是非常必要的。社会服务领域是民非开展活动的竞技场，如何在激烈的市场竞争中获得竞争优势，要求民非必须采取贴近市场的经营战略，讲究成本—效益。民非作为致力于社会公益服务和福利服务等公共目标的组织，与企业组织有着不同的组织目标，不以利润取向，但又同企业一样，必须进行成本核算，追求在既定条件下的产出最大化。因此，民非也必须借鉴企业组织的运作技巧，广泛进行市场需求调查，开展各种公关活动，像企业那样尽可能有效地运用资源，不断提高组织知名度，寻求最优的管理方式等，由此获得经济效益和社会效益。

二、基金会与民办非企业单位的创新逻辑——社会企业

社会企业概念虽然源于西方，但是在中国非营利领域也呈现出强劲的发展态势。基金会与民非的蓬勃发展，是中国特色的社会组织发展过程中的创新，同时也顺应了世界公益领域发展趋势，具有社会企业的意蕴。因为在基金会和民非的创新发展路径里，可以探寻到其市场性不断增强，最后形成以市场手段实现公益目标的重要特征，而这正是社会企业的核心。基金会与民非的创新，体现出了社会企业在组织形式、组织理念、组织运作模式、组织目标的创新。简言之，社会企业的模式正是基金会与民非的发展所体现出的制度创新。

(一)市场因素的引入——组织运作模式的创新

非公募基金会，从其诞生之始，就注定了它与市场因素的不可分割性。因而，市场运作模式在公益领域有了生长的土壤。同样，公募基金会的发展趋势也显示出对市场手段的积极运用。民非的实体运作方式，也必然要吸收和借鉴市场高效率的运作方式。社会企业的核心特征就是兼具公益属性和市场属性。

公益属性是指社会企业始终以社会利益为宗旨，以不分配约束为原则，以社会效益为目标，追求公平与正义。市场属性是指社会企业遵循价格机制、竞争机制、供求机制，追求资源高效配置。具有公益追求的经济精英，往往被称为社会企业家，具有企业家精神。企业家精神是一种行动，并不局限于企业组织中(德鲁克，2007：21-23)。社会企业家或者拥有从事实际企业管理的经历，或者具有高超管理艺术和运作能力、某一领域的专业能力，具有创新精神和开拓意识，充满市场竞争意识。通过企业家的思维，利用商业策略达至社会目标。引入商业模式运作的社会企业，具有较强的社会竞争力，不论是在公益领域的竞争还是在市场领域的竞争中，都表现出较强的生存能力。从格莱珉银行的经济效益与社会效益及其自我复制能力可以充分地看到这一点。社会企业不同于传统的社会组织，它有着资源整合能力和运作能力，在公共领域，能协同政府提供公共服务，在商业领域，能吸引资源并有能力整合运作资源实现公益目标，在市场领域，一改弱势群体形象，能与商业企业竞争。这在传统的公益形式上看不到，传统社会组织过度依赖捐赠，在社会问题越来越多，且复杂化程度增加的情况下，其“内在的规模和效率”存在上限(尤努斯，2008)，发展的可持续性不足；社会企业形式在传统的企业运作机制中也是看不到的，企业的本质是营利，而不是为了解决社会问题而存在的。尽管企业责任运作使企业具有了非营利性的行为，但是，在股东利益与相关人利益之间总是有着先后次序的。社会企业把市场机制引入领域，通过市场运作解决社会问题，实现了制度创新。

(二)社会力量的广泛参与——组织形式的创新

从基金会和民办非企业的创新路径可以看出，社会组织的发展有了更为广泛的社会力量的积极参与，扩大了“我国公民参与的非政府组织途径”(贾西津，2007)，实现了非营利领域组织形式的创新。从公募基金会到非公募基金会的发展过程，从“官办”事业单位到民非的发展过程，正是打破政府在公共领域的垄断地位，把社会治理的权力由社会组织加速回归社会的过程。

社会企业的制度创新，不是偶然的，是继政企分开、政社分开后的三大部门的重新组合。在政企分开之后，企业成为活跃于市场经济的主体，同时，随着公益领域的开放，企业也成为公益领域重要的组成要素。在非公募基金会的发展过程中，可以看到社会企业家的参与所带来的公益领域能力的提升。民非的出现，可以看到更为广泛的社会参与。社会力量特别是市场力量广泛介入公益领域，导致了第三部门的边界与第一部门、第二部门开始融合，出现了政府、社会、市场的交融，实现了社会组织在组织形式上的创新(王名，2008)。

因此，通常是在社会组织的边界不断扩大、社会与市场融合的领域，生成社会企业。可以说，在政企分开、政社分开过程中，必然还会留有政府、市场、社会的被动交叉，而社会企业的创新形式，是市场与社会的主动融合。在政府改革、企业变革、非营利制度创新的变革年代，社会企业成为三大主体变革的载体，也成为三大部门合作的载体。

(三)效率的追求——组织目标的创新

基金会和民非的发展，融合了市场与社会的边界，通过对公益领域中的效率追求实现公益目标。社会企业与其他社会主体边界的融合，成就非营利领域组织理念与组织目标的创新。基金会与民非创新逻辑，是围绕如何有效聚集慈善资源、如何有效利用慈善资源而展开的。通过资源的创新性配置，把效率与公正目标有机地统合在一起，最终达成社会目标，实现了社会治理的理想。

社会治理的价值目标具有双重性，即公正与效率。公平与效率作为一对对立和统一的矛盾，始终是社会治理领域的困惑所在。社会治理的实践，是不懈寻求如何统一效率与公正的历史过程。历史呈现出效率与公平的两难选择，强调效率就会忽视公平，强调公平就会忽视效率。从科学管理对效率的追求到新公共行政对公正的追求，从新公共管理对效率的重新倡导到新公共服务对公正的重新倡导，可以看出，对效率和公平双重目标的不同认知，推动了社会治理理论与实践的发展。而在社会组织发展过程中，其首要强调的目标价值是公正。我国随着政府职能的进一步转变，社会组织积极参与社会治理各个领域，其影响面不断扩大，其非营利性、公益性特征深入人心，作用不断加强。同时，也出现了一些效率缺失问题。比如，某些社会组织缺乏资源获取能力，缺乏专业、透明的管理和清晰、持久的目标；无论是资金还是人力，都呈现匮乏状态，影响了组织的存续；由于缺乏监管，某些资源充足的社会组织面临资源运用失当、公信力下降、公益产权流失等问题，甚至出现违法犯罪现象。效率的缺失伴随着公益目标的远离。人们意识到，非营利的社会组织未必就能实现公益目标。此外，社会组织也表现出强烈的创新愿望和创新能力。在社会企业概念出现之前，以市场运作解决问题的模式有了成功探索，同时也有制度尝试。民非的出现以及法律上的认可，实际上是把市场运作模式解决社会问题作为一种集体行动和政策倡导。社会企业的兴起，是对公平和效率目标的重新整合，是一种创新性的整合。社会企业正是运用市场的效率手段去实现社会公正，为效率与公正的统一提供了具有现实可操作性的组织实体和行为模式，实现了非营利领域组织目标的创新。

当然，基金会或者民非并不能完全等同于社会企业。基金会和民非可以通过创新，成长为社会企业。社团同样如此。社会企业的价值在于，通过组织运作模式、组织形式、组织理念与组织目标的创新，实现了社会组织的制度创新与组织创新，成为社会创新的重要构成，成为社会自治力量的新载体、治理“失灵”的有效途径，构建了社会治理多元主体整合网络。